Le CETA, ou l’éléphant qui avait peur de la souris

Le 30 octobre dernier, le Canada et l’Union Européenne ont enfin signé l’AECG, Accord Economique et Commercial Global, aussi nommé CETA. Les négociations, initiées en 2011 par José Manuel Barroso, ex-président de la Commission européenne, et Stephen Harper, ancien premier ministre canadien, ont duré plus de six ans et furent ponctuées de rebondissements.

De quoi parle-t-on ?

Le CETA est un traité bilatéral entre le Canada et l’Union Européenne dit de « nouvelle génération ». Son contenu va au-delà des règles commerciales et porte aussi sur la libéralisation de l’économie et des sociétés.

L’accord poursuit quatre objectifs distincts. Premièrement, la suppression des derniers tarifs douaniers en vigueur. Ensuite, l’élimination des entraves non-tarifaires au commerce, c’est à dire les réglementations techniques, sociales, sanitaires ou environnementales qui freinent les échanges. Par ailleurs, il vise aussi à instaurer un dispositif de règlement des différends entre les investisseurs privés et les États, un tribunal d’arbitrage. Enfin, le but est de libéraliser les secteurs d’activités trop peu soumis aux lois du marché et de la concurrence, c’est-à-dire de permettre aux entreprises canadiennes d’obtenir des marchés en Europe, et inversement.

La signature du CETA le 30 octobre dernier à Bruxelles : J.C. Juncker, J. Trudeau et D. Tusk.

Auparavant, les relations commerciales entre le Canada et l’Union Européenne étaient régies par plusieurs traités, le dernier datant de 2007. La Commission européenne s’est prononcée de manière favorable à l’élaboration d’un nouvel accord suite à une étude conjointe sur les coûts et avantages d’un partenariat économique rapproché. Le CETA fut développé dans l’optique d’aider l’Union, économie dépendante de ses exportations, à surmonter les suites d’une crise financière dont elle ne s’est toujours pas complètement relevée. Ainsi, plus large est le champ d’application du traité, et plus nombreuses seront les potentielles sources de croissance. Répondant à cette exigence, l’accord est dors et déjà connu comme étant le plus large jamais conclu.

Les nombreuses critiques relatives au CETA et à sa procédure d’adoption ont suscité de vives polémiques qui remettent en cause sa légitimité.

Au centre de la contestation, le tribunal d’arbitrage privé (ISDS)

Cristallisant tous les mécontentements, le tribunal d’arbitrage privé régulant les litiges entre les investisseurs et les États a fait l’objet de nombreuses tensions. Il permet en effet aux entreprises de poursuivre un État en justice lorsqu’elles s’estiment défavorisées dans leurs activités par des législations nationales empêchant la pleine expansion des clauses de la convention. Et donc, l’entreprise n’a même pas besoin d’avoir déjà subi des pertes pour s’opposer à l’élaboration d’une nouvelle taxe carbone ou d’une hausse de salaire minimum qui pourrait lui être néfaste.

Le problème majeur soulevé ici est celui de l’indépendance des juges de l’ISDS, dont la tendance à privilégier les investisseurs les poussent à condamner les États à modifier leurs lois et à payer d’importantes amendes. En donnant un espace politique aux investisseurs et des outils de pression, le CETA menace la souveraineté nationale des États et limite l’exercice de leur pouvoir de régulation dans des domaines tels que ceux de l’environnement ou du marché du travail.
Paradoxalement, la Commission européenne fait de cette ouverture la force de la convention, la qualifiant d’ « accord du futur ». En effet, elle se différencie des traités traditionnels car elle réglemente deux domaines différents : ceux des investissements et du commerce. D’autre part, la convention est inclusive, puisqu’elle vise tous les acteurs de l’économie globalisée.

Si l’opinion publique découvre l’existence de ces tribunaux d’arbitrages privés, le mécanisme n’est pas pour autant nouveau et fait régulièrement partie des traités internationaux. La Grande-Bretagne par exemple, se trouve à travers de nombreux accords soumis à plusieurs centaines de juridictions arbitraires privées. Les négociations du CETA furent plusieurs fois rouvertes à ce sujet : le Canada a accepté courant 2014 de renoncer à sa conception du tribunal de litige pour adopter celui proposé par l’Union Européenne. Suite au véto du Parlement wallon sur ce point, le Canada et l’Union acceptèrent encore une fois de revoir le mécanisme, proposant finalement une Cour composée de deux instances, dont la vocation est de juger, par la suite, les litiges portant sur l’application d’autres traités que celui du CETA. L’établissement d’un tribunal permanent permettrait ainsi plus d’équité dans les jugements. L’Union Européenne serait aussi habilitée à procéder à la nomination d’une partie des juges selon ses critères, et tous se verront soumis à une charte éthique censée orienter la pratique juridique. De plus, le système de l’ISDS ne sera pas appliqué avant trois ans. Mais tout cela est-il vraiment suffisant ?

Les entreprises contre l’État

Le danger de ce mécanisme a déjà été démontrée plusieurs fois par le passé. Suivant ce modèle, le Canada a régulièrement fait les frais des multinationales américaines dans le cadre de l’application de l’ALENA. Le gouvernement Trudeau s’est en effet retrouvé acculé face à l’influence grandissante des entreprises dans certains domaines, comme celui de la régulation des OGM (en grande partie contrôlé par l’entreprise agro-chimique Monsanto). En revanche, les entreprises canadiennes n’ont jamais fait usage du tribunal de litige pour influencer la législation d’un État. Cette tendance devrait, malgré l’adoption de l’accord, rester la norme.

Le Canada est en effet une petite économie en comparaison à l’Union Européenne. En 2015, son PIB représentait seulement 2% du PIB mondial contre 22% pour l’Union. La différence en nombre d’habitants est aussi importante, l’Union étant aussi bien plus peuplée (plus de 500 millions d’habitants contre 34 millions seulement pour le Canada). De ce fait, les entreprises canadiennes sont bien moins puissantes que leurs voisines américaines et n’auront donc pas l’influence nécessaire pour imposer des changements de législation aux pays de l’Union. Les États de celle-ci ne devraient pas non plus souffrir outre mesure de l’ouverture de leurs marchés publics aux entreprises canadiennes, les plus importantes compagnies de BTP étant européennes. L’immiscion dans le marché européen serait particulièrement difficile à cause de la taille et de la diversité de celui-ci.

Sur ce point, ce sont donc les entreprises européennes qui seront avantagées. Finalement, le tribunal de litige est donc en réalité bien plus susceptible d’être utilisé par les membres de l’Union européenne que par le Canada.

         « TTIP ? J’vois pas de TTIP ! » – Klaus Stuttman dans Ruhr Nachrichten, 20 septembre 2016

Régulièrement présenté comme le précurseur du TAFTA ou TTIP, le CETA a souffert de la mauvaise presse de son petit frère. Désormais enterré suite à l’opposition publique trop forte et au refus de Donald Trump, le danger concret représenté par les multinationales américaines est bel et bien écarté. Mais le CETA, n’aura malgré tout pas réussi à se défaire de sa réputation de cheval de Troyes du TAFTA. La surmédiatisation de l’affaire balaie les différences inhérentes entre les deux États nord-américains, mettant sur le même plan des situations où les rapports de force ne sont pas les mêmes.

L’effet le plus menaçant de l’accord écarté, l’impact réel de la convention sur l’économie respective des parties reste controversé. Les études indirectement commandées par la Commission européenne font état d’une augmentation de la croissance allant jusqu’à 0,76% du PIB pour le Canada et 0,08% pour l’UE, (soit 12 milliards d’euro par an) et 20% d’échanges supplémentaires. D’autres rapports alertent quant à eux sur la possibilité d’une importante hausse du chômage et d’une baisse de revenus pour les travailleurs, détruisant plus de 20 000 emplois dans l’Union et faisant diminuer son PIB de 0,49%. La nature antithétique des prévisions, toutes deux réalisées par des experts reconnus, laissent à penser que les conséquences exactes de l’accord ne pourront être vérifiées qu’avec le temps. Il faut cependant garder à l’esprit que les liens unissant le Canada et l’Union, déjà très denses par le passé, rendent un bouleversement total de la situation improbable ; le CETA étant là-encore victime d’analyses critiques incomplètes.

La tentative de résistance wallonne avortée

Les interrogations légitimes soulevées à l’encontre de l’accord furent longtemps ignorées par nos dirigeants politiques, jusqu’au 14 octobre dernier, où le Parlement wallon bloqua par son vote toute possibilité d’approbation du pays au CETA. Le vote du parlement fédéral était en effet crucial pour permettre à la Belgique de se prononcer, aux côtés des 28 États membres de l’Union, pour la signature du traité. Celle-ci aurait ensuite permis au Parlement européen de procéder au vote de ratification, entraînant alors le processus de ratifications nationales.

L’opposition wallonne à l’encontre de la convention n’était en réalité pas nouvelle : le Parlement fédéral avait déjà rejeté le CETA en avril 2016, et encore trois fois au cours des deux semaines précédant le vote final. Ce choix répété peut s’expliquer par différentes raisons, autant au niveau national que continental. La Wallonie, marquée par la désindustrialisation, cherche avant tout à sanctionner la politique menée par la Flandre libérale et le gouvernement conservateur. Le blocage est ainsi en partie le résultat de tensions internes. Cependant, il ne se limite pas à cette simple raison. Par son vote, la Wallonie cherchait à faire entendre la voix de nombreux citoyens européens rejetant d’une part le contenu de l’accord, en particulier le tribunal d’arbitrage, et d’autre part les conditions dans lesquelles le traité leur était imposé.

Pourquoi le traité fâche ?

Nombreuses furent en effet les dénonciations citoyennes qui refusèrent le CETA au nom du principe de précaution, cherchant à préserver la politique de forte protection environnementale et maintenir l’équilibre atteint entre les différentes forces économiques. Même si la convention ne devrait pas bouleverser les rapports existants, il représente un traité de plus dans la lignée de ceux qui favorisent trop les multinationales. Ce mouvement social s’est constitué pour défendre des valeurs chères aux citoyens mais peu reprises pas les représentants politiques, en particuliers ceux du gouvernement canadien soumis à une forte pression de la part des lobbys des entreprises. Dans un climat de crise et de montée du populisme, toute extension des droits des investisseurs se heurte à une opposition massive. Dans ce contexte le CETA est le vecteur des mécontentements et son rejet le symbole de l’anti-establishment par excellence.

En ce qui concerne la nature des négociations, la résistance tire ses racines d’un précédent. A l’origine de la méfiance à l’encontre des conventions mixtes se trouve l’AMI, un accord multilatéral sur la libéralisation des investissements, secrètement négocié dans les années 1995 entre les 29 pays membre de l’OCDE. La découverte du projet par des ONG et les révélations qui y firent suites dans la presse provoquèrent un tel tollé dans l’opinion publique que la France, qui était pourtant un membre stratégique du traité, dû s’en retirer à la hâte. Le projet ne vit jamais le jour et marqua le commencement de la suspicion populaire à l’encontre des accords négociés en secret. Malgré les années écoulées, la situation n’a pas beaucoup évolué depuis. La bataille entre les intérêts des ONGs représentant travailleurs et consommateurs et des entreprises reste d’actualité. Les négociations, portées par un mélange obscur entre représentants nationaux et groupes de lobbies reflètent trop la nouvelle tendance politique éloignée des préoccupations citoyennes. En effet, les citoyens, comme les parlementaires européens, ont eux-mêmes dénoncé la désinformation dont ils étaient victimes.

Mais la notion de blocage elle-même aura été redessinée par l’Union Européenne. Celle-ci a su faire plier en l’espace de deux semaines la région réfractaire. Ré-ouvrant les négociations, le Canada et l’Union européenne délivrèrent un acte écrit précisant l’interprétation à donner sur certains points litigieux. La déclaration doit, d’après le texte en question, avoir une valeur légale conformément à l’article 31 de la Convention de Vienne. Le Parlement de Namur, représentant 3,5 millions de citoyens européens, céda rapidement à la pression politique. Il reçut en contrepartie la garantie de mesures de protection spéciale applicables à la Belgique. L’un des gains les plus notables, applicable à tous les membres parties au traité, est la suspension des clauses portant sur l’ISDS, qui ne sera effectif qu’en 2020.

Le rôle des parlements nationaux est aussi fermement encadré par les institutions. La convention sera, après ratification du Parlement européen, appliquée provisoirement à 98%. À moins d’une saisine de la Cour de Justice de l’Union Européenne, le vote des parlements nationaux ne pourra pas remettre en question la validité du CETA. Le pouvoir législatif votera seulement la participation de son État à l’accord, un refus entraînant la suspension du traité dans leur ordre juridique interne.

L’adoption de cette convention, si elle reste dans le cadre de la légalité, touche aux limites du droit communautaire. Le passage en force des institutions européennes exploite tous les mécanismes juridiques mis à leurs dispositions, jusqu’à en dénaturer le but poursuivi.

Une leçon riche en enseignements

Les suites de cette affaire autant sur le plan interne de l’Union européenne que dans son interaction avec ses pairs, initieront, espérons-le, de nombreux changements.

Le CETA a dévoilé aux yeux de tous les divisons régnant à l’intérieur de l’Europe. Traditionnellement, un accord commercial affecte l’Union dans son ensemble et transparaît comme la préservation de la collectivité de l’entité européenne. L’adoption du traité de Lisbonne en 2007 a permis à l’Union européenne, auparavant limitée aux accords commerciaux, d’élargir ses prérogatives aux conventions portant sur les investissements. Mais la taille du CETA et le contentieux suscité ont mené la Commission européenne à céder face au Conseil des ministres et à chercher une légitimité nationale. Cependant, autoriser la ratification à l’échelle nationale implique de céder le contrôle des fonctions collectives de l’Union aux États, soumettant ainsi la conclusion du traité aux aléas des courants populistes nationaux. Afin d’éviter de renationaliser totalement la politique de gouvernance commune, il aurait été possible d’envisager la division du CETA en deux. La partie portant sur les investissements et tribunal d’arbitrage devant être approuvée par chaque pays tandis que l’accord commercial ne nécessiterait que l’approbation des organes de l’Union.

Mais l’absence d’unité européenne est avant tout le résultat d’un mal dont souffre l’Union depuis plusieurs années. Le CETA et ses multiples rebondissements dans son adoption traduit la crise de démocratie qui domine et menace toujours plus de dégénérer. Les organes de l’UE, dont les membres ne sont, en-dehors du Parlement, pas choisis par les citoyens, ne peuvent continuer d’imposer leurs décisions sous peine de voir d’autres membres que le Royaume-Uni sortir volontairement du projet. Si les approbations à l’échelle nationale sont cependant à proscrire afin de maintenir les prérogatives de puissance de l’Union et éviter toute manipulation politique des enjeux (on se rappellera de la déconvenue subie par le traité sur la constitution européenne de 2005), un changement de cap doit être opéré. Il est désormais vital pour les institutions d’écouter ses citoyens et de leurs permettre de prendre part à l’Europe de demain. La participation pourrait être directe, à travers un appel à contribution comme c’est ponctuellement le cas en France lors de l’élaboration de nouvelles lois, ou indirecte, par le biais de représentants élus.

Le CETA ne sera pas moins riche en conséquences sur le plan des relations internationales. Les difficultés d’un accord mixte s’annoncent de mauvais augure pour le Royaume-Uni, qui prévoyait de compenser le Brexit par une convention avec l’Union encore plus large, incluant entre autres les services financiers. Désormais, la seule possibilité pour le Royaume-Uni de maintenir ses flux d’échanges avec l’Union sera de tirer partie de la formulation floue de l’article 50 du traité de Lisbonne, afin de négocier l’accord le plus avantageux possible.

Les difficultés et l’intrusion intempestive des parlements nationaux, voire régionaux dans le jeu de la ratification envoient un fort signal à l’égard des potentiels partenaires économiques de l’Union Européenne. « Cette action porte définitivement atteinte à [sa] crédibilité sur le plan international », selon M. Clancy, porte-parole du commissaire européen au commerce. 

« Faible sur Poutine, absente en Syrie, déboussolée dans la zone euro et désormais incapable de conclure un accord » : voilà comment le Financial Times résumait les défis actuels auxquels est confrontée l’Union Européenne sur le plan international.